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一个乡镇干部眼中的乡镇困局 (《乡镇论坛》2006年3月上半月刊) 四川宜宾乡镇干部 钟西声 我是一个从机关到乡镇工作的乡镇干部，当了两年乡镇长，两年党委书记。在我到乡镇工作以前，我对乡镇的认识也同现在的社会舆论一样，呈抨击的态度。到乡镇工作几年来，才深深地体会到了乡镇工作的艰难，深深地感受到了社会对乡镇何等的偏见，深深地尝试到了作为乡镇干部的辛酸！我想以我几年来乡镇工作的体会，还原一个真实的乡镇，还原一个乡镇困局的真实图景。 一、机构和人员 我们这里的乡镇人口少的有2万多人，多的有近10万人，乡镇干部人数少的只有30多人，多的也不过110人左右。机构均按要求统一设置，四个中心（宣传文化中心、计划生育服务中心、农业服务中心、劳动保障中心），五个办、所（党政办公室、经济发展办公室、社会事物管理办公室、民政与计划生育管理办公室、财政所）。也有其他一些常设机构和临时机构，但均是按照上级要求设置在某个中心或者某个办公室内，人员实行兼职，没有另聘临时人员。 现在的乡镇除了自管的四个中心，五个办、所外，都还有省以上垂直管理的国税、地税、工商、国土（县市级以上还有质监、药监等）；属于市县垂直管理的规划、建设、环保、交通（海事）、林业、卫生、教育、畜牧、派出所、法庭、粮站等部门。所有这些省市县直管部门的人、财、物，乡镇都无权管理。有的人动辄就说一个乡镇供养几百甚至上千人，其实直管部门的那么多人不是乡镇供养的。现在乡镇政府没有机构设置权，没有人事调动权，并不是有些人想当然的认为乡镇要进人就是书记乡镇长一句话，实际上要进人全凭上级安排，因此即使出现人多机构多的情况，责任也不在下面，凭什么指责乡镇！ 二、权力与责任 目前很多工作实行属地管理，几乎每项工作又都要以下达任务或签责任书的形式责令乡镇完成。乡镇除了自身块块上的工作外，省市县直管部门的工作绝大多数与乡镇密切相关，上级都要求当地党委政府对各项工作承担相应的责任。虽然很多“垂直工作”基层无权管理，但工作来了还是要安排基层来做，出了问题便要按属地原则追究基层责任。现在市、地、州、县市政府均不是一个完全政府，更不用说乡镇。责任一级、一级往下推，乡镇就成了一个承担无限责任的政府；权力一级、一级往上收，乡镇便基本没什么权力。权、责、利关系严重不对称。我们经常在说一分权力一分责任，乡镇什么权利也没有，凭什么要乡镇来承担那么多责任？这是一个什么体制？ 我们看看现在安全生产中的车船管理问题。现在按上级文件要求，乡镇都设置了临时机构管船站，配备了管船员和农机管理员。管船员的职责是每天凌晨到晚上守在码头为来往停靠的船只和渡船清点人数，看有无超载或非法载客等违章行为，不得擅自离开。我们这里的管船员一天工作13个小时，一个月工资300元，不管风吹日晒雨淋，整天守在码头。农机管理员则会同乡镇安办其他人员，还要请上有执法资格的部门人员，一起不定期的到乡村道路车站检查，主要检查乡村客车、农用车、三轮车、摩托车等有无超载或违章载人的情况。实际效果如何呢？这些农机管理员和管船员真的能管住车船吗？不能！那些车船老板们，从他们准备买车买船到最后投入营业，中间所办的各种手续，他们哪一个字是乡镇给他签的？哪一个证是乡镇给他办的？哪一分钱的费用交给了乡镇？即便营业以后，他们按月交纳的各种费用乡镇也收不到一分钱，都是那些为他们办证的海事（港监、航务等）、交通（渡管、运管、路政、稽征等）、交警、水利等部门收取，这些部门才是车船的法定管理机构，而它们都不属于乡镇。把个体船取名乡镇船舶纯粹是混淆视听，不了解的人便以为是乡镇的船舶，自然应该乡镇管。乡镇的管理人员在检查中发现车船有违章行为需要进行处罚时，都由那些直管部门的人处理，因为乡镇不是执法主体，也就没有处罚的权力。他们把罚款悉数收走，乡镇还得请客，否则，如果他们不高兴了，下次检查你的时候，便会说你这有问题那也不行。我们乡镇的管理人员若被查到不在岗位，便要处理，出了事，更是拿你问罪！这就是目前的现状。那些出了事的地方把乡镇人员判刑，法据何在？安全生产的原则是“谁主管谁负责、谁签字谁负责、谁发证谁负责、谁收钱谁负责”，而在对车船的管理问题上，乡镇什么也不沾边，凭什么问罪乡镇？乡镇人员去管理车船全凭脸熟，人家知道你是政府的，给你个面子，依法来说，你根本无权，有的只是文件。现在天天在指责乡镇干部素质低下，不依法行政，而实际上真正不依法行政的恰恰是那些靠发文件向下面推卸责任的上级们！现在人人都怕出事，依法有职有权的部门不去严加管理，靠不断的下发文件，甚至以省部级（就成了法规）的名义，尽可能的把一切安全生产管理责任向下推（利益是一毫也不推的），要依法什么也管不到的乡镇去管，乡镇不能再推村上，一旦出事，这些文件便成了处理基层的依据。这也就是为什么事故频发的一个重要原因。这又是一个什么体制？ 三、财政状况 在纯农业乡镇，财政收入的主要来源曾经是农业税。在税费改革前的乡镇统筹不是财政收入范畴，不排除乡镇有调剂使用的情况，但税费改革后已经取消。从1994年分税制改革以来，省以下各级政府均实行“分灶吃饭”的财政体制，县市对乡镇普遍采取“基数包干，超收分成，一定几年”的模式，因此，农业税的征收对乡镇来说就显得尤为重要，一是为完成上级下达的任务，三是保自己的正常运转。而农业税的征收又是相当困难的。有法定权力的税务人员几乎从不到农民家中去收税。全国一年几百个亿的农业税几乎全是乡镇村社干部们逐村逐户去收起来再集中交到税务机关，这也就是为什么在这个问题上“受伤”的总是乡镇村社基层干部的原因。农民拒缴农税的理由五花八门，以种种借口拖过年底就成了尾欠，而尾欠你乡镇干部是不敢来收的，你来收，我举报你，你便要受处理，我连拖五年，便一分钱也不用交了。你奈我何！ 纯农业乡镇如此，工商服务业发展较好的乡镇财政收情况又如何呢？在“分灶吃饭”的体制下一级整一级。地方企业的主要税种是增值税，中央收75%，所得税中央收60%。中央把主要税种收了以后，我们省随后将其余的主要税种实行省级分成：增值税（地方分成25%部分）、营业税（金融保险除外）、所得税（地方分成部分）、资源税、房产税、印花税、城镇土地使用税、契税实行省级分成35%，耕地占用税省级分成40%，土地增值税省级分成50%，市县一级再根据乡镇的财政状况实行再分成。上级政府还可以发个文件凭空平调基层的非税收入，比如计划生育社会抚养费就要按百分之几十上解，而工作是一点也不上解的。在如此的体制下，还有多少属于乡镇的收入？ 也许还有人要说到转移支付问题，说中央财政这些年转移支付增加了多少。不能否认，这是事实。但转移支付的最大受益者是市县一级，不是乡镇。县对乡镇仍然采取核定收支，收大于支，要上解，支大于收，则补助你一部分，而支出从来都是打得很紧的。转移支付后，县市一级财政稍有缓解，乡镇财政仍然是一个“讨口财政”。可以说，这些年来从来就没有人把乡镇作为需要一个实体财政的一级政府来对待，除非需要你承担责任的时候。 四、负债 这也是乡镇一个经常受到舆论、上级领导及专家学者们谴责的话题，他们普遍认为目前乡镇的巨额负债绝大部分是乡镇干部自己造成的，你人多，收入少，入不敷出，靠借钱过日子；你为了政绩不顾财力大搞形象工程等等。不否认有些负债确实是乡镇自身造成的，比如原来大办乡镇企业。但我要说的是现在这一切的主要根源都在于这个财政体制，财权上收事权下放。上面安排的绝大多数项目都要求下面配套资金，而且主要由你配套资金开展前期工作，上面再根据你项目进展和工程质量情况逐步到位资金。如果真能这样也还算好的，实际上好多资金是很多都不能到位的，乡镇就只好去借钱支付工程款项。还有些项目上面根本就没有资金，只强行要你去做，最典型的就是“两基”达标，而且从2000年以来每年都在回头看，再投入，我们这里每个乡镇为此分别背上了100-500万元的沉重债务。教育部有什么权力动用上百亿元国库资金去搞什么“名校”工程，而对整个西部地区“两基”达标学校危房改造资金安排才只有几十亿元！ 说到形象工程，这中西部地区有几个乡镇有条件搞？有几个乡镇的书记乡镇长愿意去搞那中看不中用的东西？他们终日为完成上级下达的任务、迎接上级的检查、为能给职工按时发放工资而奔波，即便有些所谓的形象工程，90%以上也是按上级要求办的。比如我们省搞什么美好新村建设，每个乡镇都要选择一个村作为市或者县的重点建设村，要求倾全乡镇财力为这个村相对集中的几十户村民建园、建家、建池、建坝、改厨、改厕、改水、改路。目的是什么？为了建设社会主义新农村的样板，为了各级来参观，乡镇不愿意也得干。这是典型的形象工程。我们这里正在进行司法所正规化建设，补助你乡镇几万元，要求办公室100平方米以上，配备电脑等，资金不足部分自己解决。实际上那补助的几万元连办公室都买不到，而我们这里的司法所一般只有2个人。真正的劳民伤财啊。 照目前的财政和行政管理体制，乡村债务永远没有化解的可能。 五、乡镇干部 现在的乡镇干部绝大多数大中专毕业，他们不是很多人想象中素质低下的人，他们为贯彻党和国家在农村的方针政策常年奔波在田间地头，吃苦受累最多，却长期受到不公正的对待，他们是整个国家公务员队伍中最大的弱势群体。我们这里的乡镇干部平均月工资只有几百元左右，好多乡镇还不能按时发放。差旅费长期不能报销，因为他们除了工资以外业务费一年只有几百元。请问高高在上和自以为是的人们，你们作何感想？你们一年一个人的收入，还有业务费是乡镇干部的几倍？你们养尊处优，却处处对基层干部大加指责！再请问高高在上和自以为是的人们，不管你们对三农问题说得多么头头是道，不管你们对三农问题有多少解决的奇思妙想，不管你们对农民抱有多大的同情心，你们有哪一个愿意来当乡镇干部？并且不要说什么编制留在原单位，工资福利待遇在原单位保留不变，只是去锻炼一年两年之类的鬼话！事实上，县市以上的机关部门，不论是领导还是普通干部，几乎没有谁愿意常年和农民打交道做工作，有，也只是三分钟热情，做秀罢了，三天五天可以，三年五年你来试试！财政部落马的高官把原因归咎于三四千元的薪水太低了，那我们乡镇干部怎么办？就只有跳楼啊。当我们说贫富悬殊问题的时候，别只看着那些通过合法或非法手段富裕起来的人们与普通百姓之间的悬殊，还要看到公务员之间的贫富悬殊。同样作为国家公职人员，为什么差距就那么大呢？ 有谁会把乡镇干部放在眼里？没有，谁也不会，乡镇干部见到谁都是汇报，县市以上任何一个机关的任何一个人下来都是指导，说的都是指示，对他都要恭敬，因为你的工作总有一项属于他考评，或者需要他的施舍。乡镇干部有舒适差错，有什么不廉洁行为，任何一个领导都可以提出来给予处分，执法机关给予打击，新闻媒体给予暴光。于是乡镇干部便问题成堆，于是全国人民便共诛之共讨之。 基层乡镇干部身上集中体现了一种小人物的悲哀。对下你不能有干部的样子，要晴天一身灰雨天一身泥的奔走在田间地头，要和群众打成一片，你要有超人一般的本领想尽一切办法来满足群众的各种愿望，群众有意见了要指责你，骂你，甚至给你一巴掌，你也要笑脸相迎。对上你又要有干部的样子，要有无所不及的能力来完成上级交办的各项工作，完成得好，道德要归功于上级领导的好，完成得不好，则是你能力差素质低，不处分你又处分谁啊。哪怕出了不是你所能抗拒的天灾人祸，也首先从你小人物身上找原因来处理你以平民愤。在仕途上这些小人物更是无望，绝大多数人干一辈子连个副主任科员都捞不上。你要是在市里省里或者再高一级的地方干上三年五载，怎么都要混个科级处级。那些地方有退休时还是科员的人吗？ 乡镇干部在忍气吞声，在苟且偷生。一种愤怒在滋生蔓延！ 六、农民负担 这些年来关于农民负担的所有指责，基本上都集中到乡镇干部征收农税及“三提八统”之类的费上，李昌平披露其家乡农民人均一年此类负担达到六七百元似乎更加印证了这一点，好像三农问题的症结，农民苦难的根本，皆缘于此。我要大声地说：不是！李昌平家乡农民的税费负担只是极少数的个案，就全国普遍而言，农民这方面的负担根本没有这么高。我们这里的农民人均税费负担在税费改革前最的一年有130元左右，约占其当时纯收入的6-7%。税费改革后下降到了从几元到20多元不等，这已根本不能叫负担。那么农民负担重究竟重在哪里呢？重在教育和医疗，这才是农民真正的负担。 1．教育。在义务教育阶段，不说原来收费的常变性，按照现在一费制的收费标准，我们这里孩子读书一年需要交纳书、杂费用，小学约550元，初中约800元，分别占我们这里农民2004年人均纯收入的19.8%和28.9%，放在税费改革前，这一笔便分别要达到25.9%和37.7%。“义务教育”阶段尚且如此，更不用说非义务教育阶段的高中、大学那高得离谱的费用，不知有多少农民能够承受。这才是农民最重的负担。现行的以县乡为主的义务教育投入体制真是一个天大的笑话！试问，在“分灶吃饭”的财政体制下，叫县乡拿什么来投入？国家有限的教育资金被教育部门拿去搞什么“名校工程”、重点大学、重点高中之类的形象工程，而对义务教育阶段的学校，尤其是对农村学校，除了把“重视”喊在嘴上，逼迫县乡负债搞“达标”之类的投入外，还有什么举措？农村义务教育阶段的所谓学校乱收费，根本的责任不在学校。睁大眼睛看看那些贫困人群让人动容的生活状况吧，感受一下他们让孩子退学那欲哭无泪的无奈心情吧。精英教育理念何时休？重城轻农的做法何时改？教育的投入体制何时顺？ 2．医疗。医疗开支更是一个无底洞，农民有病不敢轻易上医院，小病拖，非万不得已不住院，一旦住院恐怕把家里的钱用完，甚至倒负债，这也就是为什么一些非正规医疗机构甚至非法行医者在农村在城市的打工人群中得以存在还有发展的原因。关于医疗及药品收费价高的问题已经披露得很多了，我不想多说。一句话，这也是农民最重的负担之一，因为病也不是经常都得的。 七、群众上访 现在，群众上访、越级上访让各级疲于应对。上级一面在高喊要畅通信访渠道，一面又在要求把问题解决在基层，这让基层怎么来适从？“把问题解决在基层”和“接人制度”是加在基层干部头上的两个“紧箍咒”。基层干部有多少条件和能耐能够把什么问题都解决？况且找有关领导和部门反映情况要求解决问题是法律赋予每个公民的权利，为什么无条件地要求上访者原籍政府派人去接他们回来？新的《信访条便》加大了信访部门的权威，让上访者相信，上访是他们解决问题的重要渠道。这样，上访的人流只会有增无减。 我们在努力构建法制社会，社会矛盾主要应该由法律来调整，而不应该是依靠信访，可事实上我们却在走这条路。信访解决问题靠权威，权威是什么，权威就是人治。上访者们拿到了上级领导的批示，便以为得了尚方宝剑，逼迫基层给他解决。基层看到真有领导批示，也就不管他反映的问题有多少真实性，是否符合政策、法律，怎么都要给他做一定程度的解决。基层对“四零（零进京、零上访、零聚集、零插播）问题都非常敏感，一旦反映有人上访了，去北京了，便心中惶恐，知道上级很快就要怪罪下来，于是赶紧了解情况，提出解决办法。我承认确实有受冤屈的群众，在涉及征地拆迁等方面对农民的赔偿确有偏低的问题，但赔偿标准政策不是基层制定的，只是具体的赔偿工作要基层来做，而政策与农民的要求之间有时存在着巨大的差距，于是农民便把这种差距的矛头指向基层，不明真相的人便又认为是基层在损害农民的利益了。 …… 上级的压力、政策的约束、群众的要求、财力的贫乏、法律的无奈，这就是基层的现实。
请我们的上级，学学古代微服私访吧，不要带着倾向性的观点来听听基层的声音，不要听有些无良的记者乱吹，也不要认为某些所谓三农问题的专家学者有多少高招。我有时看到一些资料上某某专家学者对三农问题发表的高见常常想笑，多么理想主义。他们从根本上来说不了解三农，他们发表高见的依据基本上都来源于乱吹的记者和某些机构的调查，他们开的药方多数都是坐在办公室里空想出来的，不具备实际的可操作性。你们应该转变两种认识：一是不要过高的估计了农民群众的素质，认为他们都是有理有节凡事都是受了冤屈的人；二是不要过低的估计了基层乡镇干部的素质，认为他们都是无知无识成事不足败事有余的人。我说一句狠话：任何一个人，不管他（她）对三农问题和乡镇干部的认识有多么偏激，只要他（她）愿意把一切关系转来乡镇，到这乡镇来担任一年以上的乡镇长或书记，他（她）要是不转变对农民和乡镇干部的认识，我提头见他（她）！……
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![七绝·壬寅清明有感 [作者：贾岳（黄桥书协主席）]](data/attachment/block/86/869a58380fb5ff59597f6c4f24679d64.jpg)
